광주 전남 통합 이유｜특별광역연합｜절차｜도지사 시장｜지방선거｜법안

광주 전남 통합 이유｜특별광역연합｜절차｜도지사 시장｜지방선거｜법안

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광주광역시와 전라남도는 오랜 역사와 생활권을 공유해 온 지역으로, 한때 하나의 행정체계 안에서 함께 발전해 왔습니다. 1980년대 중반 행정 분리 이후 각자의 길을 걸어왔지만, 산업 구조 변화와 인구 감소, 수도권 집중이라는 공통된 과제 앞에서 다시 협력의 필요성이 제기되고 있습니다. 최근 들어 광주와 전남은 단순한 교류와 협력을 넘어 행정통합이라는 보다 근본적인 해법을 모색하기 시작했습니다. 이는 지역 소멸 위기를 극복하고 자립적인 성장 기반을 마련하기 위한 선택으로 받아들여지고 있습니다. 특히 초광역 단위의 경쟁력이 중요해진 시대적 흐름 속에서 광주·전남 통합 논의는 새로운 국면을 맞이하고 있습니다. 행정구역 통합을 통해 보다 강력한 지방정부를 구축하겠다는 구상이 구체화되고 있습니다. 이러한 변화는 광주와 전남이 다시 하나의 공동체로 나아가려는 중요한 전환점이라고 전해집니다.

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❖ 광주 전남 통합 특별광역연합 인구 구성

광주광역시 인구

1,392,013명 (2025년 12월 기준)

전라남도 인구

1,779,135명 (2025년 12월 기준)

❖ 광주 전남 통합 특별광역연합 도지사? / 시장?

광주시와 전남도가 하나로 통합된다면 다가올 2026년 6월 지방선거에서 한명의 광주·전남 통합 단체장 선출

❖ 광주 전남 통합 특별광역연합 구상

광주광역시는 현재의 광역자치단체가 되기 전까지 오랫동안 전라남도에 속한 도시였습니다. 1986년 직할시로 승격되기 전까지의 명칭은 전라남도 광주시였으며, 행정적으로나 역사적으로 전라남도와 깊은 연관을 맺어 왔습니다. 이 같은 배경 속에서 광주와 전남은 산업, 인구, 생활권 측면에서 오랜 기간 하나의 권역처럼 기능해 왔다고 전해집니다.

 

그러나 1997년 외환 위기를 기점으로 광주 지역 경제 구조에는 큰 변화가 나타났습니다. 외환 위기 이후 광주를 기반으로 성장해 왔던 다수의 지역 기업들이 경영난을 이기지 못하고 도산하거나 축소되었고, 그 결과 광주 경제는 점차 대기업 생산시설 중심으로 재편되었습니다. 기아자동차를 비롯해 삼성전자 등 일부 대기업의 공장과 관련 산업에 대한 의존도가 높아졌으며, 이는 산업 구조의 다변화가 충분히 이뤄지지 못한 채 특정 산업에 편중된 지역 경제로 이어졌다고 평가됩니다.

한편 광주의 인구는 한동안 꾸준한 증가세를 보였습니다. 도시 성장과 산업 집적 효과로 인해 인구는 지속적으로 늘어나며 150만 명 돌파를 눈앞에 두기도 했습니다. 하지만 2015년을 전후로 전국적으로 본격화된 지방 인구 감소 흐름을 피해 가지는 못했습니다. 저출산과 수도권 집중 현상이 심화되면서 광주 역시 인구 정점을 찍은 뒤 감소세로 전환되었고, 이는 지역의 장기적 성장과 지속 가능성에 대한 우려로 이어졌다고 전해집니다.

이러한 위기의식 속에서 전라남도와 광주광역시는 상생과 협력을 위한 다양한 방안을 모색해 왔습니다. 전라남도는 특히 인구 감소와 산업 경쟁력 약화, 수도권 집중 심화라는 구조적 문제를 해결하기 위해 광주와의 협력 필요성을 강조해 왔습니다. 이에 따라 2014년부터 양 지역은 현안 협의체를 구성해 교통, 산업, 행정 분야 전반에 걸친 협력 방안을 논의해 왔습니다. 다만 완전한 행정 통합에 대해서는 양측의 입장 차이가 존재했고, 이로 인해 본격적인 통합으로까지 나아가지는 못했습니다.

이후 광주와 전남을 넘어 전북까지 포함하는 이른바 전라도 대통합 구상이 호남 지역 차별 문제를 극복하고 국가 균형발전을 이루기 위한 대안으로 거론되기도 했습니다. 하지만 2024년 1월 전북특별자치도가 출범하면서 이 구상은 사실상 실현이 어려워졌습니다. 이에 전라남도는 방향을 전환해 전라남특별자치도 설치를 포함한 독자적인 자치 권한 강화 방안을 검토하게 되었다고 알려집니다.

 

이러한 흐름 속에서 다시 한 번 광주와 전남의 협력 가능성이 주목받게 된 계기는 2025년 여름이었습니다. 김영록 전라남도지사는 2025년 8월 19일 기자간담회를 통해 새 정부의 국가균형발전 전략인 5극·3특 정책에 발맞춰 광주와 전남이 특별지방자치단체 구성을 추진하겠다고 밝혔습니다. 이는 기존의 행정 통합보다는 낮은 단계이지만, 제도적으로 안정된 협력 틀을 마련하겠다는 의지의 표현으로 해석됩니다.

이 계획에 따라 광주광역시와 전라남도는 2025년 8월 27일 전라남도 나주시청에서 광주·전남 특별지방자치단체 설치를 선언하는 선포식을 열 예정이라고 전해졌습니다. 이 자리에서는 양 시·도가 공동협약을 체결하고, 연내 특별지자체를 공식 출범시키겠다는 계획을 밝힐 예정입니다. 특별지방자치단체는 기존 행정구역을 유지한 채 둘 이상의 광역자치단체가 특정 사무를 공동으로 처리하기 위해 구성되는 연합체로, 2022년 개정된 지방자치법에 근거를 두고 있습니다.

 

광주와 전남은 이 특별지자체를 통해 광역 교통망 구축, 산업 협력, 생활권 연계 등 실질적인 공동 과제를 추진할 방침입니다. 특히 광주와 나주를 잇는 광역철도 사업을 제1호 공동 사무로 선정해 교통 인프라 확충을 우선 과제로 삼았다고 합니다. 이 밖에도 광역버스 노선 확대, 바이오·헬스 산업 육성, 첨단 산업 협력 등이 주요 협력 분야로 거론되고 있습니다.

광주·전남 특별지자체 추진은 새 정부가 제시한 5극·3특 국가균형성장 전략과도 맞닿아 있습니다. 이 전략은 전국을 5대 초광역권과 3개의 특별자치도로 재편해 지역별 특화 발전을 유도하고, 수도권에 집중된 산업과 인구를 분산시키는 것을 목표로 하고 있습니다. 광주와 전남은 이 가운데 호남권의 핵심 축으로서 선도적인 역할을 수행하겠다는 구상을 밝히고 있습니다.

 

양 시·도는 이번 특별지자체 출범을 계기로 행정 통합 가능성도 장기적으로 열어 두겠다는 입장을 내비치고 있습니다. 과거 2020년에 제안되었다가 무산된 광주·전남 행정통합에 비해 협력의 강도는 낮지만, 실질적인 공동 성과를 축적해 나간다면 향후 보다 높은 수준의 통합 논의로 이어질 수 있다는 기대가 담겨 있다고 전해집니다.

다만 일각에서는 특별지자체가 선언적 의미에 그칠 경우 실질적인 효과를 거두기 어렵다는 우려도 제기되고 있습니다. 양 지역 간 협치 의지가 약화되거나 지자체 간 이해관계 충돌이 발생할 경우 공동 사무 추진이 지연되거나 유명무실해질 수 있다는 지적입니다. 특히 향후 지방선거를 앞두고 정치적 계산이 개입될 경우, 특별지자체가 지역 발전보다는 갈등의 원인이 될 수 있다는 비판적 시각도 존재합니다.

그럼에도 불구하고 광주와 전남은 오랜 역사적·문화적 연대 위에서 다시 한 번 공동 번영의 길을 모색하고 있다는 평가를 받고 있습니다. 광주의 인공지능과 모빌리티 산업, 전남의 에너지와 재생에너지 산업을 연계해 새로운 성장 동력을 창출하고, 이를 통해 인구 감소와 지역 소멸 위기를 극복하겠다는 구상이 제시되고 있습니다. 광주·전남 특별지방자치단체는 이러한 목표를 실현하기 위한 하나의 출발점으로서 의미를 갖는다고 전해집니다.

❖ 광주 전남 통합 특별시 특별광역연합 절차

통합 관련 법률 통과 → 광주시 / 전남도 지자체장 통합 선언 → 주민투표 또는 광주시 / 전남도 의회 통합 선언 → 광주-전남도 광주·전남 통합 단체장 선출

❖ 광주 전남 통합 특별광역연합 명칭

호남특별시 / 전남특별시 / 광남특별시 등 다양한 명칭이 논의되고 있지만 확정된 명칭은 현재 미정입니다.

❖ 2026년 광주 전남 통합 특별광역연합 추진

광주광역시와 전라남도가 행정적으로 분리된 지 약 40년 만에 다시 하나의 지방정부로 나아가겠다는 뜻을 공식화하면서, 초대형 지방자치단체 탄생에 대한 기대가 지역사회 전반에 확산되고 있다고 전해집니다. 그동안 연계 협력이나 일부 기능을 공유하는 수준을 넘어, 광역자치단체 자체를 통합하는 방식의 대통합을 목표로 설정했다는 점에서 이번 선언은 이전 논의들과는 결이 다르다는 평가가 나오고 있습니다.

 

이번 광주·전남 대통합 구상은 단순한 협력 모델이 아니라, 최종적으로는 신속한 행정통합을 완성하는 것을 목표로 하고 있습니다. 이를 위해 관련 특별법 제정을 포함한 입법 절차도 병행해 추진되고 있으며, 지역 정치권과 시민사회 전반에서 비교적 우호적인 여론이 형성되면서 통합의 명분 역시 점차 쌓이고 있다고 전해집니다.

강기정 광주광역시장과 김영록 전라남도지사는 2일 광주 국립5·18민주묘지를 함께 참배한 뒤 ‘광주·전남 대통합 추진 공동선언문’을 발표하며 이러한 의지를 공식적으로 천명했습니다. 두 단체장은 선언문을 통해 행정구역 통합과 통합 지방자치단체에 적용될 맞춤형 특례를 담은 특별법 제정을 적극 추진하겠다고 밝혔습니다. 또한 통합 지방정부가 국가로부터 행정권한과 재정 권한을 대폭 이양받아, 연방제 국가에 준하는 실질적인 권한과 기능을 확보할 수 있도록 특별법에 관련 조항을 반영하겠다는 입장을 분명히 했습니다.

이를 구체화하기 위해 광주시와 전라남도는 실무 논의를 담당할 통합추진협의체를 구성하기로 했습니다. 협의체는 양 시·도가 같은 수로 참여하며, 부지사와 부시장이 당연직으로 참여하는 공동대표 체제를 갖추기로 합의했습니다. 이 협의체를 중심으로 시·도 의회 의견과 시·도민 여론 수렴 절차를 거쳐 통합안을 확정하고, 가능한 한 빠른 시일 내에 행정통합을 추진하겠다는 방침을 세웠다고 전해집니다. 아울러 통합에 따른 시너지 효과를 극대화하기 위해 정부를 상대로 보다 과감한 재정 지원과 권한 이양을 요구할 계획도 함께 밝혔습니다.

두 단체장은 이미 지난해 말부터 광주와 전남이 역사적·문화적으로 하나의 뿌리를 공유해 왔다는 점을 강조하며 조속한 통합 필요성에 공감대를 형성해 왔습니다. 정부가 통합 지방정부에 대해 서울특별시에 준하는 지위와 조직 특례, 추가적인 교부세 지원, 공공기관 우선 이전 등을 약속한 점도 통합 논의에 힘을 실어주는 요인으로 작용했다고 전해집니다. 이번 공동선언문 채택을 통해 광주·전남 대통합 구상은 구체적인 실행 단계로 접어들었다는 평가가 나옵니다.

 

특히 양 시·도는 다가오는 지방선거에서 통합 지방정부를 이끌 단체장을 선출하는 방안에도 뜻을 같이한 것으로 알려졌습니다. 이는 행정통합을 단순한 구호에 그치지 않고 실제 제도 변화로 이어가겠다는 강한 의지의 표현으로 해석되고 있습니다.

이재명 대통령 역시 이날 개인 SNS를 통해 광주·전남 통합 논의에 대해 긍정적인 반응을 보였습니다. 대통령은 수도권 일극 체제를 극복하고 지역이 주도하는 성장 모델로 나아가야 한다는 데 국민적 공감대가 형성되고 있다며, 광역단체 통합 논의가 점차 속도를 내고 있다고 평가했다고 전해집니다.

 

이번 선언은 초광역 협력의 최종 단계로 평가되는 행정통합을 목표로 한다는 점에서 의미가 큽니다. 이는 기존의 권역별 연계 협력이나 일부 기능 이전에 그치는 메가시티 구상이나 광역연합보다 한 단계 높은 수준으로, 현재의 광역자치단체를 전제로 하지 않고 새로운 통합 지방정부를 신설하는 방식을 뜻합니다.

행정구역이 통합될 경우, 광주와 전남은 특별법에 근거한 새로운 광역 통합 자치단체로 재편될 예정입니다. 이 통합 지방정부의 형태로는 ‘광주·전남 특별광역시’ 또는 ‘광주·전남 특별자치도’가 검토되고 있다고 전해집니다. 특별광역시로 출범할 경우에는 다수의 자치구와 시·군이 병존하는 구조가 예상되며, 특별자치도 형태를 선택할 경우에는 광주가 특례시로서 준자치구를 두고 전남 지역의 시·군과 함께 구성되는 방식이 논의되고 있습니다.

 

광주와 전남이 하나의 광역단체로 통합될 경우 인구 규모는 약 320만 명, 지역내총생산은 150조 원 수준에 이를 것으로 전망되고 있습니다. 이는 다른 초광역 권역들과 비교해도 결코 뒤지지 않는 규모로, 이른바 ‘슈퍼 지자체’로서 독자적인 경쟁력을 확보할 수 있는 기반이 마련된다는 평가가 나옵니다.

정치권에서도 이를 뒷받침하는 움직임이 이어지고 있습니다. 이미 광주·전남 초광역 특별지방자치단체 설치를 위한 특별법안이 발의된 데 이어, 보다 강력한 형태의 특별자치도 모델을 담은 법안 준비도 진행 중이라고 전해집니다.

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여론 역시 통합에 우호적인 흐름을 보이고 있습니다. 광주 시민을 대상으로 한 조사에서 행정통합에 긍정적인 응답이 70%를 넘는 것으로 나타났으며, 적극적으로 찬성한다는 의견도 적지 않았다고 전해집니다. 이러한 분위기 속에서 광주·전남 대통합 논의는 단순한 구상이 아니라, 현실적인 선택지로 자리 잡아가고 있다는 평가가 나오고 있습니다.

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